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Edition provisoire

Améliorer la qualité et la cohérence des décisions en
matière d’asile dans les Etats membres du Conseil de l’Europe

Resolution 1695 (2009)1

1.        Les
taux d’acceptation des demandes d’asile en Europe varient
radicalement selon les pays, mettant ainsi en lumière des
insuffisances majeures au niveau de la qualité des décisions
prises par les Etats membres du Conseil de l’Europe en matière
d’asile. Comme preuve, en 2007, les taux d’acceptation ont
considérablement varié, de 1 % à 39 %, entre les
pays qui reçoivent un nombre élevé de demandeurs d’asile. La
situation est encore plus frappante lorsqu’on se penche sur
certains groupes spécifiques de demandeurs d’asile. A titre
d’exemple, toujours en 2007, le taux d’acceptation des
Irakiens qui cherchaient à trouver refuge en Europe se situait
dans une fourchette de 0 à 81 %.

2.        Les
très faibles taux de reconnaissance observés dans certains
pays, ou pour certains groupes de demandeurs d'asile, peuvent
être dus à des difficultés d’accès à la procédure d’asile, à
l’insuffisance de garanties procédurales dans les procédures
d’asile, à des interprétations restrictives et divergentes des
critères d’éligibilité, à un manque d’informations objectives
et fiables sur le pays d’origine, à un défaut d’appréciation
des faits, notamment une culture de l’incrédulité dans les
décisions d’asile, à des pressions politiques, à une formation
insuffisante des autorités compétentes et de leur agents, ou à
plusieurs de ces facteurs à la fois.

3.        Les
décisions en matière d'asile sont parfois incohérentes au sein
d'un même pays, mais aussi entre Etats membres du Conseil de
l'Europe, mais aussi. Cette incohérence signifie que des
demandes d’asile similaires sont traitées différemment. Or,
une telle situation porte atteinte à la prééminence du droit
et est foncièrement injuste. Il est vrai que les Etats membres
reçoivent des demandeurs d’asile originaires de différents
pays, dont le besoin de protection est susceptible de varier.
Malgré cela toutefois, les écarts entre les taux d’acceptation
continuent souvent de croître.

4.       Selon
les pays, on constate également des écarts importants entre le
nombre d’octrois du statut de réfugié et le nombre d’octrois
d’une protection complémentaire (notamment la protection au
titre de la Convention européenne des droits de l’homme, la
protection subsidiaire et d’autres formes de protection
humanitaire).

5.       Les
différences sont parfois encore plus frappantes lorsqu’on se
penche sur les taux d’acceptation de demandes concomitantes de
certains pays d’origine, ou groupes ethniques, spécifiques, en
fonction du pays où est déposée la demande. C’est le cas pour
les demandeurs d’asile venant de Tchétchénie, d’Irak,
d’Afghanistan et les Roms du Kosovo. Par exemple, le taux
d’acceptation des personnes venant de Russie (essentiellement
des Tchétchènes) qui demandent protection a oscillé entre 0 et
80 % selon les pays ayant accueilli un nombre important
de personnes appartenant à ce groupe.

6.       Dans
certains Etats membres du Conseil de l’Europe, jusqu'à
50 %, voire plus dans certains cas, des décisions de
première instance relatives à l’asile sont annulées en appel,
ce qui fait douter de la fiabilité et de la qualité de ces
décisions. L’introduction d’un recours retarde non seulement
la prise de décision finale, mais augmente le coût de la
procédure et le sentiment d’incertitude pour le demandeur
d’asile et les membres de sa famille. Par ailleurs, tous les
Etats ne prévoient pas de recours de plein droit suspensif
(tel qu’une procédure d’appel ou de contrôle juridictionnel
qui suspende réellement une mesure d’exécution dont les
conséquences sont potentiellement irréversibles), comme exigé
par la Convention européenne des droits de l'homme.

7.
Toutes les décisions en matière d’asile devraient s’inspirer
des principes et objectifs fondamentaux des droits de l'homme
ainsi que de la Convention de Genève de 1951 relative au
statut des réfugiés et son protocole de 1967 (Convention de
Genève), plutôt que de considérations politiques. Tout système
d’asile doit traiter de manière équitable, humaine et
efficace, tant les personnes qui nécessitent une protection
internationale que celles dont la demande en la matière a été
rejetée.

8.       Il est
important d’améliorer la qualité et la cohérence des décisions
en matière d’asile et de s’attacher à réduire les écarts
majeurs entre les taux d’acceptation, que ce soit d’un pays à
l’autre ou au sein d’un même pays. A cette fin, l'Assemblée
parlementaire invite instamment les Etats membres du Conseil
de l’Europe :

8.1.       à
garantir l’accès à la procédure d’asile :

8.1.1. en veillant à ce que le
renforcement des contrôles aux frontières, sur terre ou en
mer, n'empêche pas les demandeurs d'asile d’accéder au
système d'asile. Lorsque des contrôles aux frontières sont
mis en place, il convient de s'assurer que la protection
offerte soit la même que celle apportée sur le territoire
du pays et d’instaurer une surveillance aux frontières
impliquant les autorités nationales chargées du contrôle
aux frontières, des organisations non gouvernementales et
le Haut Commissariat des Nations Unies pour les
réfugiés (HCR) ;

8.1.2.
en communiquant aux
demandeurs d’asile des informations détaillées sur les
procédures auxquelles ils sont confrontés dans une langue
compréhensible, et en autorisant le HCR, les conseillers
juridiques et les représentants des ONG à accéder aux
demandeurs d’asile dans les meilleurs délais, notamment à
ceux qui sont placés en rétention et dans les zones de
transit des aéroports et des ports ;

8.1.3.
en supprimant les entraves pratiques à la procédure
d'asile telles que les délais excessivement courts ou
appliqués automatiquement pour déposer une demande, les
restrictions linguistiques pour remplir les formulaires et
les problèmes d’accès à des interprètes
compétents ;

8.1.4.
en prévoyant un entretien personnel aux fins d’examiner
chaque demande d’asile ;

8.1.5.
en fournissant gratuitement une assistance juridique et
une représentation, conformément aux règles nationales
pertinentes en matière d’aide juridique, au stade du
recours mais aussi dès le début de la procédure
d’asile ;

8.2.       à
garantir la pleine conformité avec les droits fondamentaux
des critères d’éligibilité pour prétendre à l’asile et à une
protection complémentaire :

8.2.1.
en veillant à prendre pleinement en compte les formes de
persécution liées au sexe, ou affectant spécifiquement les
enfants, et à faire preuve de sensibilité à ces questions
lors de l’appréciation des éléments de preuve ;

8.2.2.
en clarifiant et en harmonisant l’approche de la
persécution par les acteurs gouvernementaux et non
gouvernementaux, ainsi que la prise en compte des
possibilités de trouver un lieu sûr dans le pays d’origine
(«l'option de la fuite intérieure») où les personnes
peuvent se réfugier ou retourner ;

8.2.3.
en garantissant la mise en place de normes minimales
communes (et non pas l’application d’une politique de
nivellement par le bas) sur le recours à diverses formes
de protection complémentaire, de manière à refléter
clairement les obligations juridiques en vertu de la
Convention européenne des droits de l'homme et d’autres
obligations et instruments des droits de l’homme
applicables en cas d’impossibilité de renvoyer les
demandeurs d’asile ;

8.2.4.
en garantissant un statut similaire aux bénéficiaires du
statut de réfugié et d’une protection
complémentaire ;

8.3.       à
améliorer les garanties procédurales, y compris de
l’appel :

8.3.1.
en concentrant les ressources dès la phase initiale de la
procédure d’asile, en tant que moyen essentiel de parvenir
à une meilleure cohérence et qualité des décisions en
matière d'asile et de garantir qu’elles soient prises
rapidement, afin d’éviter les pertes de temps, d’énergie
et d’argent occasionnées par de longues procédures
d’appel ;

8.3.2.
en supprimant l’ensemble des pratiques procédurales qui
violent la Convention européenne des droits de l'homme
et/ou donnent lieu à des appréciations erronées qui
augmentent le risque de refoulement. Il s’agit notamment
des délais excessivement courts ou automatiques, des
recours non suspensifs et des normes peu élevées du
contrôle en appel ;

8.3.3.
en traitant de manière équitable et efficace les demandes
d’asile, sans compromettre la qualité ou la cohérence des
décisions, et en recourant à des procédures accélérées
uniquement à titre exceptionnel lorsque la demande est
clairement abusive ou manifestement infondée. Les
procédures d’asile accélérées ne devraient pas être
employées à l’égard de personnes en situation de
vulnérabilité (dont les mineurs/enfants non accompagnés
et/ou séparés, les survivants de tortures, les victimes de
violence sexuelle ou de traite et les personnes atteintes
d’une incapacité mentale et/ou physique) ou dans les
affaires complexes ;

8.3.4.
en traitant les demandes d’asile de manière à garantir la
dignité de l’être humain, l’intérêt supérieur de l’enfant
et l’unité de la famille ;

8.3.5.
en s’abstenant d’employer des listes de pays d’origine
sûrs ou de pays tiers sûrs, afin de garantir un examen
individuel de chaque demande d’asile, en examinant avec
rigueur la situation particulière de chaque demandeur
vis-à-vis du pays concerné. Le demandeur d’asile doit être
en mesure de réfuter une présomption de sûreté de son
pays. Par ailleurs, les Etats doivent avoir la garantie
que les pays faisant l’objet d’une demande d’asile
assureront une protection effective de chaque demandeur
d’asile, en vue de satisfaire pleinement aux obligations
posées par la Convention européenne des droits de
l'homme ;

8.3.6.
en veillant à ce que toutes les décisions relatives à une
demande de protection internationale soient motivées en
fait et en droit ;

8.4.       à
améliorer la qualité des informations et des éléments
factuels employés, et de leur appréciation :

8.4.1.
en garantissant une évaluation objective du témoignage et
de la crédibilité du requérant, en lui accordant au besoin
le bénéfice du doute ;

8.4.2.
en préparant, au besoin, des informations et des notes
d’orientation relatives aux pays d’origine actualisées à
l’attention des décideurs à tous les niveaux, y compris
des juges, et en publiant la jurisprudence principale afin
de contribuer à la cohérence et à la qualité des
décision

8.5.       à
assurer une formation et un soutien appropriés à toutes les
personnes impliquées dans les procédures d’asile et à mettre
en place un mécanisme de suivi permanent desdites
procédures :

8.5.1.
en veillant à former au droit international des réfugiés
et aux normes relatives aux droits de l’homme toutes les
personnes impliquées dans les procédures d’asile,
notamment les juges. Une formation en matière de
communication transculturelle et de sensibilité pour les
questions liées au sexe et à l’âge, ainsi qu’à la conduite
d’entretiens avec des enfants, devrait également être
dispensée. Il conviendrait aussi de fournir des conseils
et une assistance afin d’aider les personnes travaillant
dans le domaine de l’asile à traiter les problèmes souvent
rencontrés (tels que le syndrome du « burn-out »
associant fatigue, perte d’intérêt, sentiment d’être
dépassé, et culture de l’incrédulité) ;

8.5.2.
en s’assurant que chaque demande d’asile est examinée
séparément et de manière approfondie par plus d’un
décideur compétent disposant de ressources adéquates,
notamment d’un délai suffisant ;

8.5.3.
en effectuant un audit régulier des procédures d’asile, au
besoin en consultation et coopération avec le HCR, en
tenant compte des bonnes pratiques établies, y compris des
programmes tels que « l’Initiative qualité » au
Royaume-Uni ;

8.5.4.
en soutenant l'Association internationale des juges
spécialistes du droit des réfugiés dans ses activités de
formation des juges, d’organisation de conférences et de
recueil des précédents jurisprudentiels européens en vue
de produire une base de données y afférente facilement
accessible.

9.
L’Assemblée invite l’Union européenne :

9.1.       à
prendre en compte les recommandations formulées dans cette
Résolution en mettant en œuvre son régime d’asile européen
commun et à veiller à ce que la cohérence ne soit pas
renforcée aux dépens des garanties procédurales et à ce que
les normes minimales ne deviennent pas des normes
maximales ;

9.2.       à
revoir de toute urgence le Règlement de Dublin II et le
mécanisme de « pays sûr », qui partent du principe
erroné que les normes de protection sont les mêmes dans
toute l’Europe ;

9.3.       à
accorder la priorité – lors de la mise en place du Bureau
européen d’appui en matière d'asile – à la question de
l'amélioration de la qualité et de la cohérence des
décisions en matière d'asile en Europe ;

9.4.       à
promouvoir le partage des responsabilités entre les Etats
membres de l’Union européenne pour soulager le fardeau qui
pèse sur les Etats faisant face à l’arrivée massive de
demandeurs d’asile, et les aider à renforcer leurs capacités
pour qu’ils soient en mesure de relever les défis futurs en
matière d’asile ;

9.5.       à
accorder la priorité, dans ses révisions de la Directive de
qualification et de la Directive relative aux procédures
d’asile, à la suppression des dispositions en conflit avec
la Convention européenne des droits de l'homme et d’autres
instruments internationaux.

10.
L’Assemblée invite le Commissaire aux droits de l'homme du
Conseil de l'Europe à continuer d’évoquer la question de la
qualité et de la cohérence des décisions en matière d’asile
dans ses travaux sur les différents Etats membres et à mettre
à profit son réseau d’institutions nationales des droits de
l'homme afin d'élaborer un rapport thématique sur ce sujet à
l’intention de l'ensemble des Etats membres.

1 Texte adopté par la Commission
permanente agissant au nom de l’Assemblée le 20 novembre 2009
(voir Doc.
11990, rapport de la commission des migrations, des
réfugiés et de la population, rapporteur :
M. Cilevičs).
Voir également la
Recommandation 1889 (2009).

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