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Edition provisoire

Le surendettement des Etats: un danger pour la
démocratie et les droits de l’homme

Recommandation 1961 (2011)1

1.       Il ne
peut y avoir de bonne gouvernance sans une saine gouvernance
économique. Dans leur souci de rapprocher les nations
européennes, plusieurs Etats ont défini les règles du Pacte de
stabilité et de croissance, et misé sur le projet de l’euro.
Néanmoins, la récente décennie, en particulier ces dernières
années, a révélé une inquiétante incapacité de nombreux
gouvernements européens à appliquer des politiques
règlementaires prudentes et des politiques de gestion de la
dette publique appropriées. Un dangereux cercle vicieux de
surendettement et d’importants déficits budgétaires, conjugués
à une croissance économique anémique, menace aujourd’hui les
fondements mêmes des structures européennes et la qualité de
vie des citoyens européens.

2.       La
grande entreprise européenne est née de tragédies humaines et
les crises lui ont permis d’évoluer. Les problèmes que
rencontrent aujourd’hui les Etats qui forment le noyau dur de
l’intégration européenne devraient leur donner l’élan pour
agir de manière plus concertée en termes de gouvernance
politique et économique. Il est absolument nécessaire de
réparer le système économique qui n’a pas su prendre la juste
mesure des risques et agir de manière responsable dans les
années de prospérité. Certes, une trop grande part du pouvoir
est passée aux mains des marchés financiers mondiaux et du
secteur privé, mais l’Etat demeure le principal régulateur et
garant de la primauté du droit qui sous-tend la démocratie,
les droits fondamentaux et le bon fonctionnement de l’économie
de marché.

3.
L’Assemblée parlementaire craint que le courtermisme des
décisions politiques nationales ait érodé la confiance du
public dans les institutions de l’Etat, alimenté des
spéculations sur la viabilité du modèle européen de protection
sociale et suscité des tensions entre les secteurs public et
privé. Les services financiers ont étendu excessivement leur
emprise au détriment d'autres secteurs économiques, ce qui a
engendré des déséquilibres macroéconomiques et des bulles
financières. Si le renflouement de certaines banques se
justifiait par la nécessité de préserver la stabilité
économique, reste que dans l’ensemble, il n’est pas équitable
de transférer la charge des pertes du secteur privé sur les
Etats et, au bout du compte, sur tous leurs contribuables. Il
faut remédier à cette distorsion du marché et à ce
dysfonctionnement de la gouvernance, afin de prévenir des
crises similaires à l’avenir.

4.
L’Assemblée se félicite qu’une interdépendance économique
internationale accrue ait conduit à resserrer la coopération
multilatérale, par le biais du G20, pour améliorer la
régulation du secteur financier, renforcer la surveillance des
agences de notation et endiguer la fraude fiscale. Elle prend
note de la création du Fonds européen de stabilité financière,
en mai 2010 en tant que mesure temporaire et du Comité
européen du risque systémique, opérationnels depuis janvier
2011, ainsi que de trois autorités de surveillance financière
au niveau européen pour les secteurs de la banque, de
l’assurance et de la bourse. Les pouvoirs de supervision de
ces autorités devraient contribuer à détecter et à corriger
les déséquilibres macroéconomiques dès leur apparition et
permettre de mieux structurer les activités des agences de
notation enregistrées dans l’Union européenne.

5.       En
outre, l’Assemblée prend note de l’intention de la Commission
européenne de proposer, dès l’été 2011, un cadre législatif
complet permettant de gérer les banques en difficulté (trop
grandes, complexes et interdépendantes pour qu’on les laisse
faire faillite) et de les restructurer ou de résoudre leurs
problèmes sans faire peser la charge sur les contribuables. De
même, l’Assemblée estime que les possibilités envisagées pour
une restructuration partielle du surendettement public ne
doivent pas être un tabou et qu’il convient d’envisager des
mécanismes d’encadrement pour une bonne restructuration.

6.       La
crise a, en partie, été provoquée par une déréglementation
financière combinée à des garanties d'Etat au secteur
financier. Cette association amène maintenant à nationaliser
les dettes privées: les pouvoirs publics payent les frais à la
place des actionnaires et des détenteurs d'obligations des
établissements financiers. A l'avenir, il convient que les
garanties soient toujours assorties d'une réglementation
stricte permettant de gérer les risques qu'elles engendrent
pour les pouvoirs publics. S'ils actionnent ces garanties, les
dirigeants des établissements financiers devraient en payer le
prix, accepter une baisse de leur salaire et ne pas toucher de
primes. En effet, sans intervention du secteur public, leurs
établissements auraient pu faire faillite. Ces mesures
devraient rester en vigueur tant que les établissements
bénéficient du soutien des pouvoirs publics.

7.
L’Assemblée est consciente que certains Etats membres du
Conseil de l’Europe ont usé de pratiques douteuses pour
minimiser l’importance de leur déficit public à court terme.
Ces pratiques, généralement peu transparentes, peuvent avoir
des conséquences graves sur l’endettement public futur et à
long terme des Etats. En particulier, les produits dérivés
peuvent servir à gérer la dette publique mais aussi, s’ils
sont utilisés à mauvais escient, à mieux la dissimuler.
Etant donné que les emprunteurs souverains divulguent
extrêmement rarement leurs activités liées aux produits
dérivés, la surveillance exercée par les «actionnaires de
l’Etat» (c’est-à-dire les contribuables) ne peut qu’être, au
mieux, faible. Ce manque de communication permet aux
gouvernements de s’exonérer davantage de leurs responsabilités
en matière de dette publique et limite la transparence des
statistiques nationales.

8.       C’est
pourquoi l’Assemblée souligne l’importance de la transparence
dans une démocratie et dans l’économie de marché. Sans
transparence, la démocratie demeure incomplète car seule une
population dûment informée peut voter de manière éclairée et,
par là même, exercer ses droits politiques en toute
connaissance de cause. Dans cette perspective, l’Assemblée
rappelle la valeur des médias comme gardiens de la démocratie,
puisqu’ils permettent aux citoyens de réagir à des dérives
potentielles du pouvoir politique ou à des malversations
économiques. Comme la gestion des finances publiques exige une
transparence irréprochable et que le principe du consentement
à l’impôt est considéré comme l’un des garants de la
démocratie, les gouvernements doivent faire la preuve de leurs
bonnes intentions et assurer la totale transparence des
comptes de l’Etat si l’on veut une démocratie solide.

9.       A cet
égard, il est extrêmement préoccupant que les Etats membres
aient été forcés de garantir entre eux leur dette souveraine,
comme cela a été le cas par exemple pour l'Islande et la
Grèce. La dette, jusque-là étatique, est de ce fait devenue
interétatique. Ceci n’est acceptable que dans des
circonstances réellement exceptionnelles et devrait constituer
une mesure d’urgence tout à fait temporaire. En effet, la
dette et les garanties interétatiques augmentent le risque
systémique en Europe car la défaillance d'un État peut
entraîner une réaction en chaîne de restructuration de la
dette, de budgets de crise, d'augmentation de l'offre de
monnaie et de grandes souffrances pour les citoyens européens.

10.       Le
risque des garanties souveraines et autres ne devrait pas être
noyé dans les comptes, car ces garanties peuvent réellement
mettre à mal les finances publiques. La crise irlandaise comme
la crise islandaise ont été la conséquence directe de
garanties insoutenables. Ces garanties devraient donc être
signalées totalement et spécifiquement aux parlements des
Etats membres. Les pays qui garantissent de la dette
souveraine et autre devraient publier ces garanties sous une
forme cohérente sur le plan international. Ceci concerne
également les systèmes de garanties de dépôts et les prêts et
garanties accordés au secteur financier. La comptabilisation
de certains éléments en hors-bilan a été l'un des problèmes
qui ont fini par déclencher la crise, et il faudrait éviter de
recourir à ce type de pratique dans les comptes publics. Par
conséquent l’Assemblée invite l'Organisation de coopération et
de développement économiques (OCDE) et Eurostat à élaborer, au
plus tard six mois après l’adoption de cette recommandation,
des lignes directrices méthodologiques destinées aux Etats sur
une publication plus transparente des garanties souveraines.

11.
L’influence des marchés financiers sur la gouvernance de
l’Etat, sur l’intérêt public, sur la conduite publique des
politiques économiques et sur les institutions démocratiques
européennes est alarmante. L’Assemblée estime qu’il est
nécessaire de poursuivre les discussions sur ce point au sein
du Conseil de l’Europe, notamment par le biais du Forum pour
l’avenir de la démocratie, et dans les parlements nationaux
des Etats membres. Elle souligne la nécessité de renforcer
l’interaction et les échanges d’information entre les
parlements nationaux, les gouvernements et les institutions de
Bretton Woods, en particulier lorsque celles-ci sont appelées
à l’aide.

12.
L’Assemblée regrette que les Etats aient, dans les faits,
nationalisé de la dette privée. L'article 1 du premier
protocole à la Convention européenne des droits de l'homme
n'interdit explicitement que l'expropriation de la propriété
privée. Il devrait également interdire l'expropriation de la
dette privée, afin que les contribuables ne soient pas
contraints de payer le prix des échecs des établissements du
secteur privé.

13.
L’Assemblée recommande que le Comité des Ministres demande aux
gouvernements des Etats membres:

13.1.
d’assurer toute la transparence et la responsabilité en
matière de garanties souveraines, et de préparer des mesures
pour une réduction graduelle de ces garanties;

13.2.
de contenir l’érosion du niveau de vie et des droits
socio-économiques des citoyens en s’efforçant de répartir
les effets des mesures d’austérité équitablement dans la
population et d’épargner aux groupes vulnérables le poids
des ajustements;

13.3.
de faire preuve de réalisme dans l’élaboration de stratégies
progressives visant à stabiliser puis à réduire la dette
publique, et ce en consolidant de manière permanente les
budgets et, en parallèle, en mettant en place des mesures
structurelles, en incitant fortement les secteurs de
croissance à se développer, en améliorant l’administration
fiscale et en renforçant la corrélation entre le niveau des
prestations sociales et les revenus de l’Etat;

13.4.
de se montrer plus vigilants sur l’intégrité des économistes
dont les conseils aux décideurs sont tout aussi
indispensables que, parfois, discutables – voire
manipulateurs. L’Assemblée est convaincue qu’il est possible
de renforcer l’éthique et la responsabilité de cette
profession, par exemple en chargeant des organes compétents
d’élaborer un code d’éthique mondial ou, tout au moins,
européen, qui inclut des mesures disciplinaires.

1 Discussion par l’Assemblée le
11 avril 2011 (11e séance) (voir Doc.
12556, rapport de la commission des questions économiques
et du développement, rapporteur: M. Omtzigt; Doc.
12571, avis de la commission des questions sociales, de la
santé et de la famille, rapporteur: M. Hunko; et Doc.
12572, avis de la commission de l'environnement, de
l'agriculture et des questions territoriales, rapporteur: M.
Meale). Texte adopté par l’Assemblée le 11 avril 2011
(11e séance).

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