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Edition provisoire

Migrants et réfugiés : un défi permanent pour le
Conseil de l’Europe

Recommandation 1917 (2010)1

1.       Les
migrations continuent de façonner l’économie, la culture et la
société européennes. La mondialisation, avec ses disparités
croissantes, et la récession économique récente ajoutent à
cela de nouveaux problèmes auxquels l'Union européenne, mais
également les 47 Etats membres du Conseil de l'Europe doivent
s’attaquer.

2.
Les défis que doit tout particulièrement relever le Conseil de
l'Europe vont du renforcement des droits et de la protection
des migrants, des réfugiés, des demandeurs d'asile et des
personnes déplacées à la nécessité de contribuer à la mise en
place d’une stratégie cohérente et coordonnée de gestion des
migrations et à l’amélioration de la réactivité face aux
nouvelles tendances.

3.
L’Assemblée parlementaire estime que le Conseil de l'Europe
devrait donner un degré de priorité bien plus élevé à la
résolution de ces problèmes, notamment dans le cadre de son
processus de réforme. Le Conseil de l’Europe est une
organisation fondée sur des valeurs, qui a été créée pour
protéger les droits de toutes les personnes en Europe. Les
migrants, les réfugiés, les demandeurs d'asile et les
personnes déplacées sont souvent les personnes les plus
vulnérables d’Europe. Il est nécessaire de renforcer leurs
droits, mais également de veiller à ce que ces droits soient
garantis dans la pratique.

4.       Le
Conseil de l’Europe devrait privilégier les secteurs dans
lesquels il peut apporter une valeur ajoutée au niveau
paneuropéen. Ses principaux points forts sont ses normes en
matière de droits de l’homme et de prééminence du droit. Il
présente également l’avantage de pouvoir allier les
expériences de ses Etats membres, qui incluent des pays
d'origine, de transit et de destination. Tandis que l’Union
européenne fait porter l’essentiel de son action sur les
processus migratoires, le Conseil de l’Europe devrait se
concentrer explicitement et en priorité sur les personnes
impliquées dans ces processus et étudier les questions de
migrations, d’asile et de personnes déplacées essentiellement
sous l’angle des droits de l’homme dans le contexte des
processus migratoires.

5.
L’Assemblée est d’avis que, pour la définition des priorités
et des actions futures, l’Organisation devrait affiner les
priorités établies au Sommet des chefs d’Etat et de
gouvernement du Conseil de l’Europe tenu en 2005 à Varsovie,
ainsi qu’à la Conférence des ministres responsables des
questions de migration tenue en 2008 à Kiev. Elle devrait
également tenir compte des recommandations de 2005 de la
Commission mondiale sur les migrations internationales (CMMI)
et des dispositions du Programme de Stockholm de l'Union
européenne (2010-2014).

6.
L’Assemblée estime important que le Conseil de l'Europe
formule sa propre stratégie à moyen terme en matière de
migrations, d'asile et de personnes déplacées en Europe. Elle
doit rassembler l’essentiel du travail qui a été effectué par
les divers organes et secteurs de l’Organisation et
rationaliser ses priorités en vue de la création d’un espace
européen au sein duquel les migrants et les personnes ayant
besoin d’une protection bénéficieraient d’un traitement
conforme aux droits de l’homme et au principe de la
prééminence du droit, ainsi que d’un accès aux droits
fondamentaux et aux recours judiciaires. Plus spécifiquement,
cette stratégie devrait renforcer la protection des droits
fondamentaux des migrants, demandeurs d'asile, réfugiés et
personnes déplacées à toutes les grandes étapes de leurs
déplacements ; promouvoir la diversité culturelle et
accroître le niveau d'intégration des migrants et des réfugiés
dans les sociétés européennes ; améliorer l’élaboration
et la mise en œuvre des politiques dans les Etats membres afin
de gérer l’impact à long terme des migrations sur la
société ; multiplier les activités dans les domaines de
la lutte contre la xénophobie, la discrimination et la traite
des êtres humains et améliorer la cohésion et la collaboration
intra-institutionnelles de l’Organisation dans le domaine des
migrations, de l’asile et des personnes déplacées.

7.
S’appuyant sur la vaste expérience acquise au sein de tous les
secteurs de l’Organisation, l’Assemblée considère qu'il est
nécessaire de mettre en place un projet transversal du Conseil
de l'Europe sur les migrants, les demandeurs d’asile et les
personnes déplacées en Europe, principalement axé sur la
protection de leurs droits et la promotion de leur
intégration.

8.
L’Assemblée se félicite du travail accompli par le Comité
européen sur les migrations (CDMG) sur la protection des
droits de l'homme et de la dignité des migrants vulnérables,
ainsi que sur le renforcement de la position des migrants et
de la cohésion sociale dans son programme d'action pour
2009-2012. Elle le félicite également pour son initiative
visant à promouvoir la cohérence entre migrations,
développement et intégration en encourageant le dialogue entre
les pays d'origine, de transit et de destination. L’Assemblée
rend également hommage à l'action d’autres comités
intergouvernementaux, du Congrès des pouvoirs locaux et
régionaux et des mécanismes de suivi qui ont, en particulier,
traité des questions importantes relatives aux droits de
l’homme et à l’intégration. De plus, il convient de mettre en
valeur le Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de
l'Europe pour ses positions de principe sur de nombreuses
questions relatives aux migrations, à l’asile et aux personnes
déplacées.

9.
L’Assemblée se félicite également de ce que le Comité des
Ministres ait traité de nombreuses questions relatives aux
migrations, à l’asile et aux personnes déplacées mais regrette
qu’il n’ait fait aucun progrès dans l’examen des demandes de
création d’un comité pour remplacer l’ancien Comité ad hoc
d'experts sur les aspects juridiques de l'asile territorial,
des réfugiés et des apatrides (CAHAR), qui fournissait à
l’Organisation une expertise très utile sur les questions
relatives à l’asile, aux réfugiés et aux personnes déplacées à
l’intérieur de leur pays. L'Assemblée note que le Secrétaire
Général du Conseil de l'Europe a proposé d'interrompre, de
suspendre ou de réduire de façon significative les activités
intergouvernementales dans le domaine des migrations, ce qui
pourrait laisser un vide dans le travail intergouvernemental
sur les questions relatives aux migrations, à l'asile et aux
personnes déplacées..

10.
L'Assemblée reconnaît la nécessité d'améliorer l'efficacité et
l'impact du travail accompli par le Conseil de l'Europe dans
un contexte budgétaire de rigueur ; toutefois, cela ne devrait
pas se faire aux dépens de la protection des droits des
migrants, des demandeurs d'asile et des personnes déplacées,
ni aux dépens de l'amélioration de leur intégration dans les
sociétés européennes. L'Assemblée réaffirme son point de vue
selon lequel le Conseil de l'Europe a besoin d'un organe
intergouvernemental recentré et doté de ressources
suffisantes, capable de s'intéresser aux questions en rapport
avec les droits des migrants, des demandeurs d'asile, des
réfugiés et des personnes déplacées.

11.
Compte tenu de ce qui précède, l'Assemblée recommande au
Comité des Ministres :

11.1. de créer un poste de coordinateur des
migrations, de l'asile et des personnes déplacées qui serait
chargé de préparer une stratégie à moyen terme sur les
migrations, l’asile et les personnes déplacées et de mettre
en œuvre un projet transversal sur les migrants, les
demandeurs d’asile et les personnes déplacées dans les
sociétés européennes ;

11.2.
d’établir un nouveau comité intergouvernemental ayant pour
mandat permanent d’examiner les questions relatives à
l’asile, aux réfugiés et aux personnes déplacées afin de
remplacer le Comité ad hoc d’experts sur les aspects
juridiques de l’asile territorial, des réfugiés et des
apatrides (CAHAR) ou, dans l'éventualité où les
activités du Comité européen sur les migrations (CDMG)
prendraient fin, de créer un nouveau comité
intergouvernemental unique centré sur les droits ayant pour
mandat permanent d'examiner les questions relatives aux
migrations, à l'asile, aux réfugiés et aux personnes
déplacées ;

11.3.
de soutenir le travail intergouvernemental et le travail
d'autres organes du Conseil de l'Europe concernant les
questions relatives à la protection des droits de ceux qui
sont concernés par les processus de migration, d'asile et de
déplacements à l'intérieur de leur propre pays.

12.
L’Assemblée recommande que, lors de l'élaboration d'une
stratégie à moyen terme sur les migrations, l’asile et les
personnes déplacées, le Comité des Ministres tienne compte des
questions prioritaires suivantes et de la nécessité:

12.1.
de signer, ratifier et mettre en œuvre toutes les conventions
du Conseil de l'Europe touchant les
migrants, les demandeurs
d'asile, les réfugiés et les personnes déplacées, comprenant
entre autres la
Convention européenne des droits de l'homme (STE n° 5),
la Convention-cadre pour la protection des
minorités nationales (STE
n° 157), la Convention du Conseil de l'Europe relative au
statut juridique du
travailleur migrant (STE n° 93), la Convention européenne
sur la participation des étrangers à la vie
publique au niveau local
(STE n° 144), la Convention européenne sur la nationalité
(STE n° 166), la
Convention du Conseil de l'Europe sur la prévention des cas
d'apatridie en relation avec la succession
d'Etats (STCE
n° 200) et la Convention du Conseil de l'Europe sur la
lutte contre la traite des êtres
humains (STCE
n° 197). Dans des circonstances appropriées, le Comité
des Ministres devrait
envisager de réviser les conventions que trop peu d’Etats sont
prêts à signer ou ratifier ;

12.2.
de combler les lacunes dans les normes juridiques actuelles du
Conseil de l'Europe en développant de nouveaux instruments de
droit souple et de droit contraignant et des activités
concrètes concernant les migrants, les demandeurs d'asile, les
réfugiés et les personnes déplacées. A cet égard, le Comité
des Ministres est encouragé à tenir compte, entre autres, des
questions spécifiques suivantes, dont certaines font l’objet
d’anciennes recommandations de l’Assemblée :

12.2.1. inclure le droit de demande
d’asile dans la Convention européenne des droits de
l'homme ;

12.2.2. réviser la Charte sociale
européenne pour veiller à ce que tous les migrants
réguliers tombent dans son champ d'application et que des
droits minimaux garantissant la dignité humaine soient au
moins inclus pour les migrants en situation irrégulière ;

12.2.3. élaborer de nouvelles normes et
lignes directrices sur l'intégration des migrants dans les
sociétés européennes ;

12.2.4. œuvrer en faveur de normes
communes offrant des droits minimaux aux migrants en
situation irrégulière et proposer des stratégies pour
s'occuper des migrants en situation irrégulière qui ne
peuvent ou ne veulent pas être renvoyés ;

12.2.5. compléter les Règles
pénitentiaires européennes par des Règles européennes pour
les centres de rétention de migrants et de demandeurs
d'asile ;

12.2.6. élaborer des lignes directrices
sur les alternatives à la détention des migrants en
situation irrégulière et des demandeurs d'asile ;

12.2.7. envisager la nécessité d'élaborer
des lignes directrices sur le principe de
« non-refoulement » compte tenu du nombre
croissant de cas d’expulsion dont est saisie la Cour
européenne des droits de l'homme et des problèmes liés aux
interventions en mer ;

12.2.8. envisager la nécessité d’un
mécanisme de contrôle de la qualité et de la cohérence des
décisions en matière d’asile en Europe ;

12.2.9. élaborer des lignes directrices
sur les retours volontaires pour compléter les lignes
directrices du Comité des Ministres sur les retours
forcés, ainsi que des lignes directrices sur l’application
des accords de réadmission ;

12.2.10. élaborer des lignes directrices
sur la réintégration des personnes renvoyées dans leur
pays d'origine, qu'il s'agisse de retours volontaires ou
forcés ;

12.2.11. trouver des solutions durables
pour le retour, l'intégration locale ou la réinstallation
des personnes déplacées et garantir la protection de leurs
droits ;

12.3.
de promouvoir une coopération européenne et internationale
plus étroite impliquant les pays d'origine, de transit et
de destination ;

12.4. de renforcer la coopération et
l'assistance dans le domaine des migrations, de l'asile et
des personnes déplacées :

12.4.1. en soutenant un programme
d'assistance pour les Etats membres, financé par des
contributions volontaires, en vue de renforcer leurs
capacités dans le domaine des politiques migratoires et
de la planification, notamment pour les pays d’origine
et de transit européens qui ne sont pas membres de
l'Union européenne ;

12.4.2. en soutenant un programme
d'assistance, financé par des contributions volontaires,
permettant aux Etats membres qui sont des pays de
destination de bénéficier de l'expérience d'autres Etats
membres dans le traitement de la question délicate de
l'intégration ;

12.4.3. en renforçant la coopération
avec des acteurs clés dans le domaine des migrations et
de l'asile, notamment le Haut Commissariat pour les
Réfugiés (HCR), l’Organisation internationale pour les
Migrations (OIM), l’Organisation internationale du
Travail (OIT), le Comité international de la Croix-Rouge
(CICR) et des organisations non gouvernementales
nationales et internationales ;

12.4.4. en renforçant la coopération
avec l'Union européenne, en particulier compte tenu du
Programme de Stockholm récemment adopté et du travail
des agences telles que Frontex, l'Agence des droits
fondamentaux et le Bureau européen d'appui en matière
d'asile, qui doit prochainement être créé ;

12.5.
de faire davantage d’efforts pour aider les migrants à
connaître non seulement leurs droits, mais aussi leurs
obligations, pour assurer une meilleure intégration et une
meilleure acceptation par le pays hôte ;

12.6.
de renforcer l'impact et la visibilité des activités du
Conseil de l'Europe en matière de droits des migrants, des
demandeurs d'asile, des réfugiés et des personnes
déplacées :

12.6.1. en publiant un recueil des
normes du Conseil de l’Europe relatives aux droits de
l’homme applicables aux migrants, demandeurs d'asile,
réfugiés et personnes déplacées ;

12.6.2. en apportant un soutien à un
site internet interactif sur les migrations et l'asile
partagé par les différents secteurs du Conseil de
l'Europe travaillant dans ce domaine ;

12.6.3. en soutenant et en renforçant
le travail du Groupe de travail informel sur les
migrations du Conseil de l'Europe, qui est un mécanisme
de liaison entre les différents secteurs de
l'Organisation impliqués dans les questions de
migrations et d'asile.

13.
L’Assemblée encourage le Commissaire aux droits de l'homme du
Conseil de l'Europe à continuer d’accorder la priorité dans
son travail à la question des droits des migrants, des
demandeurs d'asile, des réfugiés et des personnes
déplacées.

14.
L’Assemblée invite le Comité des Ministres à l’informer dans
les deux ans des progrès réalisés en matière de mise en œuvre
de la présente recommandation.

1 Discussion par l’Assemblée le
30 avril 2010 (18e séance) (voir Doc.
12201, rapport de la commission des migrations, des
réfugiés et de la population, rapporteur : Mme
Fiala, et Doc.
12220, avis de la commission de la culture, de la science
et de l'éducation, rapporteur : M. Olsson). Texte
adopté par l’Assemblée le 30 avril 2010 (18e
séance).

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